财政补贴绩效管理云平台建设与保障论文
我国财政补贴还存在着涉及范围广、管理混乱、补贴项目杂、数额巨大及补贴管理体制运行不畅等问题。财政补贴作为公共资源的再分配，其效率的好坏直接关系到经济社会的持续发展和社会整体福利水平的提高，通过对财政补贴绩效管理的研究，将有助于政府制定合理的财政补贴政策，从而提高财政补贴效率，优化财政资源配置。然而，我国的财政补贴绩效管理还存在思路不清晰、缺乏保障机制等问题。为了提高财政补贴绩效，就需要根据经济、社会、环境的变化，重新构建财政补贴绩效管理体系。
一、财政补贴绩效管理整体思路及架构
1.财政补贴绩效管理整体思路
财政补贴绩效管理政策性强、科学性强且操作难度大，要顺利推行财政补贴绩效管理，就要按照“整体设计、积极试点、分阶段实施”的思路进行。“整体设计”就是要把中央发放补贴、地方发放补贴、不同部委发放的补贴全部纳入绩效管理体系。将前期绩效目标设立、绩效预算的制定、补贴资金的发放、补贴资金的运用、绩效评价、绩效结果反馈等环节进行流程梳理，并统一制定制度。 “积极试点”是指根据财政补贴不同目的，先选择一些地区或企业试行，按照“先易后难、逐步推广”的原则，即对于容易界定绩效，容易进行绩效评价的补贴项目先实施绩效管理，取得经验后逐步扩大范围推广。“分阶段实施”由于我国绩效管理意识还比较脆弱，绩效管理意识的落差较大，绩效管理的理论方法和评估技术不成熟，绩效评价与管理的法制程度较低等问题的存在，导致财政补贴绩效管理必然分为三个阶段，第一个阶段是启动阶段，在该阶段主要是学习与模仿先进的经验，对一些补贴项目进行绩效评价，采用试点推行绩效管理；第二个阶段是提升阶段，借鉴经验加上本土创造，在该阶段强化绩效监督及推行绩效预算；第三个阶段是成熟阶段，在该阶段财政补贴绩效管理具有规范性、法制性、公开透明性，而且通过财政支出绩效管理系列法规全面推行财政补贴绩效管理。
2.财政补贴绩效管理整体架构的设想
借鉴国内及国外财政支出绩效管理理论研究及实践经验的基础上，我国财政补贴绩效管理整体架构概括如图 1所示：绩效管理是一个系统工程，各个环节之间，强调持续不断系统的沟通与交流，这就需要依托信息系统，搭建财政补贴绩效管理平台作为基础。法律体系是开展财政补贴绩效管理的重要依据，组织机构是开展绩效管理的主体，统一明确的绩效管理流程及工作规范是开展绩效管理工作的必要条件，在这些保障条件的基础上进行事前、事中和事后的绩效管理。事前要制定合理的绩效目标，编制合理的绩效预算，防止补贴资金浪费，事中绩效管理是指补贴资金的分配、补贴资金运用过程中采取一些监控措施，防止补贴资金支出与绩效目标不一致。事后绩效管理主要是指绩效评价结果的应用及反馈。要保证财政补贴绩效管理的顺利实施，我国还需要建立财政补贴绩效监管体系。
二、建立财政补贴绩效管理云平台
云技术的发展为财政补贴绩效管理提供了新的可能。由于财政补贴资金涉及面广，所产生的绩效复杂，对其进行绩效管理，难度高，需要有效的制度和技术工具。云计算作为一个新兴的信息服务平台，云平台能够提供给我们的是多点计算和云存储功能。所谓的云平台是以云计算技术为基础所构建的对资源进行整合和共享的平台[1].只有保证绩效管理过程的透明度，才能培养受补贴企业的责任感。透明化是财政补贴绩效管理不可或缺的部分。因此有必要建立财政补贴绩效管理云平台，实现绩效管理过程的透明化。
1.建立财政补贴绩效管理云平台优势分析
目前我国财政补贴存在着补贴名目繁多，在实际安排财政补贴资金时，没有统筹安排相关补助，导致补贴资金缺乏协调配合，不仅不能体现补助资金的规模效益，而且存在补贴资金重复投入，造成补贴资金分配不合理的现象。我国现行的补贴资金分属多个部门管理，对具体补贴政策的理解、执行的各不相同，政策之间缺乏有机的协调。由于财政补贴相关信息不共享，不互联互通，条块分割严重，最终导致补贴政策运行成本高昂，补贴运行效率低。建立财政补贴绩效管理云平台的优势具体体现为以下几点：
第一，实时共享信息，打破信息孤岛，有效解决信息不对称问题。财政补贴绩效管理云平台，可以使财政补贴发放过程中涉及的相关利益方都可加入到资金监管行列，并可利用云平台上的信息资源，有效解决信息不对称带来的道德风险、无效监管、监管失灵等情况，减少补贴发放过程中的种种暗箱操作，从而提高补贴资金绩效。
第二，实现财政补贴资金的统一调配和监管，通过云平台可以减少条块分割严重，避免补贴资金重复投入。将补贴资金放到统一的云平台，有利于企业在公平、公正的环境中顺利得到补贴，避免有的企业通过政治关联多获得补贴。通过云平台还有利于各补贴专项之间、各监督机构之间的协调监管，有利于突破由于对地方企业保护主义所形成的监管漏洞。
第三，实现绩效信息及时传递、及时更新及反馈。通过云平台，可以实现对补贴资金发放情况及运行情况及时了解。云平台具有对信息即时处理和更新的优势，有利于补贴资金支出过程中各种问题的及时反馈，以便于优化后续补贴资金发放，对补贴资金真正达到全过程、实时动态的监管。
2.财政补贴绩效管理云平台的具体模块
财政补贴绩效管理云平台的目的是为了向政府、行业、企业提供财政补贴信息服务，为了向公众、监管机构、专业机构、专家等提供监管所需的信息，通过对财政补贴相关信息的加工处理、分类、分级，建设成一个供不同用户浏览，获取相关信息，申领相关补贴或实施监管职能的服务平台，为不同的用户提供针对性的服务。为了达到上述目的，要求该平台要跨部门、跨行业进行信息交流。
财政补贴绩效管理云平台模块如图 2所示。该构架的基础是云平台服务层，该服务层包括基础设施服务层、平台服务层及软件服务层。基础设施服务层将经过虚拟化的网络资源、计算资源及存储资源通过互联网提供给用户使用。平台服务层为不同地理位置的使用者提供统一安全的管理机制，确保不同的使用者访问权限。软件服务为使用者提供相关软件模块，并维护和升级相关的软件。在云平台服务层基础上，设立了监管频道，政府机构、公众、专家、专业机构可以随时登录监管频道，对财政补贴资金运用进行监管。根据财政补贴绩效评价的对象，设立地区财政补贴频道、行业财政补贴频道、企业财政补贴频道。每个补贴频道包括补贴政策及流程、补贴目标及预算、补贴资金运行、绩效评价、绩效反馈等模块，为了实现这些模块的功能，需要采集地区、企业在经济、社会、环境、创新等方面的数据。只有实时采集相关的数据，才能对财政补贴资金进行实时监管，才能对财政补贴资金实现事前、事中和事后动态绩效管理。
三、完善财政补贴绩效管理保障机制
1.法律层面的保障机制
当前，我国财政资金公共支出绩效评价与管理正处于试点和推行阶段，客观上需要尽快建立健全相应的绩效评价法律制度。财政补贴作为公共支出的一部分，其绩效管理应遵循公共支出绩效管理相关的法律。完善的法律制度是推进财政补贴绩效管理的重要条件之一，这主要有以下几个方面的考虑：①绩效管理的核心是绩效评价，绩效评价必然会触动利益相关者的既得利益，如果没有相应的法律保障，将可能使得我国财政补贴绩效评价无法深入开展；②在无法可依、无章可循的情况下，公共支出绩效评价将陷入无序混乱之中。通过立法，可以促进各相关部门有序开展绩效管理工作；③完善法律制度赋予财政补贴绩效管理机构的权威性，使得评价主体有权力调阅相关资料，对评价对象进行客观、公正的评价；④颁布和财政补贴绩效管理相关的具体法律制度和规范，可以使财政补贴绩效管理走向制度化、规范化和常态化。
2.组织层面的保障机制
财政补贴绩效管理主要借鉴公共支出绩效管理的办法，并结合自身的特点，对财政补贴绩效管理所涉及的资金预算、补贴资金的发放、监督等多个环节进行绩效管理。要完成绩效管理一系列工作，必须要有健全的组织机构。这就需要建立起包括目标制定部门、预算部门、审计部门、中介机构、专家等在内参与主体职责分工明确、协调配合、透明开放、运转有序的综合组织。随着财政补贴专项的增加，财政部门很难将绩效目标编制、绩效评价、绩效结果反馈等工作做深且做细，这就需要独立第三方中介机构参与财政补贴绩效管理，由财政部、专家或公众监督组成绩效评价主体。绩效活动的主体，除了开展绩效活动之外，还有权利和义务提供相应的绩效数据和资料，协助评价主体对绩效评价活动进行评价。财政补贴绩效评价是一个专业性很强、政策涉及很广、技术含量很高的活动，因此有必要引入和委托专业评估人员及各方面的专家开展绩效评价，要求对中介机构及评估专家的信誉、质量、能力及专业素养进行有效管理，保障他们的专业性和独立性。
四、完善财政补贴绩效管理事前、事中、事后控制的建议
1.完善财政补贴绩效管理事前控制的建议
绩效目标的设定是财政补贴绩效管理中的一个难点，如果目标设定过高，未来目标无法实现，如果设置过低，特定的调控目的无法实现。财政补贴绩效目标一般根据补贴目的进行设定。设定的绩效目标应该包括以下几方面的内容： ①预期要达到的目的；②要达到该目的，具体实施的计划，及实施计划所需耗费的资源，按照政策可以补贴的比例；③该项补贴资金预期的效果。绩效目标的设定：一是要符合地区发展调控规划；二是目标要细化和量化。
2.完善财政补贴绩效事中绩效管理的建议
事中绩效管理是指在项目执行过程中，通过一些管理措施及监控手段尽量避免项目执行过程中与计划的结果不一致，以确保绩效目标的实现。虽然不同的财政补贴，补贴的目的各不相同，补贴资金的用途也不尽相同，但是不同的补贴项目事中绩效控制原理是相同。事中绩效控制，就是对绩效进行跟踪控制，主要包括以下几个步骤：一是确定需要间隔多长时间进行一次绩效控制。如果时间跨度太长，会失去控制的意义。如果时间太短，有可能会增加管理成本和管理人员的负担。如果实施云平台以后，云平台的相关软件可以自动收集相关数据，就可以对项目进行实时跟踪，进行实时控制；二是确定绩效的衡量指标。对可以采用定量描述的`指标，直接用数值进行描述，对于无法定量描述的指标，一般采用里程碑度量法，该法就是关注一些关键的任务点，然后跟踪控制这些关键的任务点；三是根据掌握的绩效信息，分析是否存在偏差，如果存在偏差，该采取什么样纠正偏差的措施。最后还需根据纠偏措施和后续的影响进行评估，以保证实现预定的绩效目标。
3.完善财政补贴绩效评价结果的反馈与运用的建议
绩效评价结果的运用是绩效评价的归宿，正确的运用绩效评价结果是绩效评价工作的灵魂所在，如果不合理运用绩效评价结果造成绩效评价工作往往流于形式，将影响绩效管理持续深入开展。 ①绩效评价信息是下一年度绩效预算的基础。以评价绩效结果为基础，进行补贴资金分配。即以绩效考评机制为基础，改变单一依据产量、销量等基础数据分配资金的方法，将财政补贴资金的绩效作为重要的参考依据，使补贴资金流向有效率的地区或项目，补贴资金集中于高效率项目或地区，实现资金使用效益的最大化[2];②进一步优化绩效。绩效评价专家意见、评价标准、评价表可以作为进一步优化绩效工作的基础，将报告绩效信息与前期的数据和基准数据相对比，并与预期目标相对比，将持续得到的绩效数据和结果应用于改进政策、计划和项目；③以财政补贴绩效评价结果为导向进行监测，评价是否达到预定目标。评价结果提供证据说明所作的努力是否偏离预定轨道，了解其发展趋势，即通过一系列绩效评价指标体系来促进各补助单位能够产出社会和政府所期望的公共支出效果；④落实绩效问责。问责蕴含着责任理念。问责制的实施将会对责任政府的实现起到保障和促进的作用。理论上使用公共资金就应对公共资金使用的绩效负责[3].被补贴的企业使用补贴资金，就要承担相应的责任；⑤补贴资金的申报以绩效为导向。企业或地区在申报补贴资金时，必须提出明确的绩效目标，相应的补贴政策、资金运用计划和管理措施。也就是说，企业或地区申报财政补贴资金时：首先，要提交申报依据，即该项补贴符合国家或地区哪项补贴政策。在云平台里，可以设定相应的条件，只要满足那些条件，企业就会被纳入补贴范围；其次，根据上一期所有企业的绩效评价结果，云平台通过计算自动分配补贴资金。除此之外，要切实整合政府资源，提高评价结果的公信力[4].
五、完善监管体系的建议
1.建立绩效审计制度
建立绩效审计制度，为财政补贴绩效管理保驾护航。在政府审计领域，传统审计是根据财务收支投入和过程来衡量其合规性、合法性，属于保护性审计。绩效审计的目标主要是审查经济性、效率性和效果性。绩效审计将关注财政补贴资金投入的有效程度，并借此寻找进一步提高绩效的有效途径。这不仅意味着其审计对象从公共部门的财务责任向管理责任的转变，而且其作用也从审查转变为控制和引导。绩效审计不仅要审补贴资金在分配、使用及报告中的真实性和合法性，还要关注投入补贴资金运营的效率性，最终的目标是考察被补贴人使用补贴资金是否达到预期的目标。绩效审计还会对审计过程中发现的些问题，提出建设性的意见。绩效审计将改善补贴企业对补贴资金的运用，提高补贴资金的绩效。
2.完善云平台的监管体系
由于财政补贴资金支出具有政策性强、多目的性、多样性、复杂性等特点，云计算的出现，可以把财政补贴支出的预算、审批、拨付、运用、评价和监管都统一放到云平台上。随着数据规模的爆炸式增长和数据模式的高度复杂化，大数据时代应运而生。通过云平台将补贴企业或地区结构化数据和非结构化数据融合在一起[5].结构化数据是指来直接来自于数据库的数据，非结构化数据是指广泛存在于电商、社交、网上金融等领域关于销售、采购、投资、融资等方面的数据。通挖掘这些结构数据和非结构数据，一是可以发现被补贴企业或地区经济运行的客观规律；二是根据客观规律预测被补贴企业或地区未来发展前景；三是通过这些相关的数据可以了解被补贴企业的信用情况。通过云平台监管补贴资金的运用，并监管被补贴企业的信用状况，不但有可能影响补贴资金当期绩效，而且还有可能影响补贴资金的长期绩效。因此，建议云平台的建设还要考虑如何融合非结构性数据，采用结构化数据和非结构化数据对财政补贴绩效管理实施全过程监管。
参考文献：
[1]鲁 俊杰，侯 卫真。面向信息资源整合的电子政务云平台构建研究[J].图书馆学研究，2012（13）：36-40.
[2]马媛，卓越。政府绩效预算中的绩效信息使用探析[J].北 京交通大学学报（社会科学版），2013（01）：94-99.
[3]张宝雷。地方政府公共支出绩效管理研究[M].浙 江：浙 江大学出版社。
[4]刘 明，欧 阳华生。深化政府预算绩 效管理改革：问 题、思路与对策[J].当代财经，2010（04）：35-41.
[5]吴国起。财政扶贫资金绩效管理改革研究[D].财政部科学研究所，2011:55-56.
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