盐业管理条例
《盐业管理条例》在加强对盐资源的保护与开发，加强盐业管理，促进盐业生产发展，保证盐的正常运销，以及对保障盐业执法起到了积极的作用，那么，下面是条例的详细内容。
盐业管理条例
(1990年2月9日国务院第五十四次常务会议通过，1990年3月2日中华人民共和国国务院令第51号发布，自发布之日起施行)
第一章 总 则
第一条 为了加强盐资源的保护和开发，加强盐业管理，促进盐业生产发展，保证盐的正常运销，适应社会主义建设和人民生活的需要，制定本条例。
第二条 在中华人民共和国境内从事盐资源开发、盐业生产和运销活动，均须遵守本条例。
第三条 盐资源属于国家所有，国家对盐资源实行保护，并有计划地开发利用。国家鼓励发展生产，对盐的生产经营实行计划管理。具体管理办法，按照国家有关规定执行。
第四条 轻工业部是国务院盐业行政主管部门，主管全国盐业工作。省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。
第五条 国家鼓励盐业的科学研究和先进技术的推广;对于在盐业科学技术研究和运用方面作出显著成绩的单位和个人，应当给予表彰和奖励。
第二章 资源开发
第六条 开发盐资源(包括利用海水制盐、开发岩盐、湖盐和天然卤水制盐)，必须遵守国家有关矿产资源开发、土地管理、环境保护、固定资产投资及其他有关法律、法规。
第七条 国家对开发盐资源实行统筹规划，合理布局，有计划地开发。国家鼓励开发盐资源，发展盐业生产，鼓励化工企业和其他有关全民所有制企业。集体所有制企业自筹资金投资办盐场或者与现有盐企业联合经营，地方人民政府予以扶持。
第八条 开发盐资源，开办制盐企业(含非制盐企业开发盐资源，下同)，必须经省级盐业行政主管部门审查同意，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并按规定向企业所在地工商行政管理机关申请，领取营业执照。
开采矿盐，必须按照《中华人民共和国矿产资源法》的有关规定，领取采矿许可证。矿盐的具体范围，由地质矿产部会同轻工业部确定。
制盐企业固定资产投资项目，应当按照国家关于固定资产投资的有关规定办理。私营企业和个人不得开发盐资源。
第九条 盐业企业与其他单位和个人之间在资源使用权和土地所有权、使用权上的争议，由当事人协商解决;协商不成的，应当分别按照《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，由有关人民政府处理。
第三章 盐场(厂、矿)保护
第十条 为了保护国家对盐资源的开发利用，维护制盐企业的正常生产，划定合理的海盐场保护区和湖盐场(厂)保护区。
海盐场防护堤临海面的一定区域和纳潮排淡沟道两侧的一定区域划为海盐场保护区。保护区具体界限的划定，由海盐场所在地省级盐业行政主管部门提出方案，报省级人民政府批准。
湖盐场(厂)开发的盐湖边缘向外一定区域划为湖盐场(厂)保护区。保护区具体界限的划定，由湖盐场(厂)所在地省级盐业行政主管部门会同省级地质矿产行政主管部门提出方案，报省级人民政府批准。
第十一条 任何单位和个人不得在海盐场保护区内兴建小虾池、小盐田以及非法进行其他有损海盐场的活动。本条例发布前已有的小虾池、小盐田等的处理，由当地盐业行政主管部门和农业行政主管部门协商解决;协商不成的，由省级人民政府处理。任何单位和个人不得破坏湖盐场(厂)保护区内的防护林带、植被和其他防护设施。本条例发布前有关保护区问题的纠纷，由当事人协商解决;协商不成的，由省级人民政府处理。
第十二条 制盐企业的下列财产和设施受国家法律保护，任何单位和个人不得破坏、侵占、盗窃、哄抢：
(一)制盐企业依法使用的土地、滩涂和盐矿资源;
(二)海盐场防护堤和纳潮排淡沟道;
(三)制盐企业的生产工具、设备和产品;
(四)制盐企业已开采的盐矿石(包括共生、伴生矿石)和卤水，已纳入盐田的海水、各级卤水、盐田中的卤虫、鱼虾、微藻等盐田生物。
第十三条 制盐企业所在地的公安机关应当加强盐区治安保卫工作，以维护盐区正常的生产秩序。
盐区治安管理的具体问题，由县级以上(含县级，下同)盐业行政主管部门与同级公安机关共同协商解决。
第四章 生产管理
第十四条 制盐企业必须按照国家计划组织生产，加强企业管理，提高技术水平，降低消耗，增加效益。
第十五条 制盐企业必须严格按照国家有关规定，加强质量监督检测工作，不符合质量和卫生标准的产品不准出企业。
第十六条 在食盐中添加任何营养强化剂或药物，须经省级卫生行政主管部门和同级盐业行政主管部门批准。
第十七条 禁止利用盐土、硝土和工业废渣、废液加工制盐。但以盐为原料的碱厂综合利用资源加工制盐不在此限。
第十八条 国家鼓励制盐企业综合利用盐资源，发展盐化工和水产养殖等多品种生产。
第五章 运销管理
第十九条 食用盐、国家储备盐和国家指令性计划的纯碱、烧碱用盐，由国家实行统一分配调拨。
其他用盐，制盐企业在完成国家分配调拨计划和按规定确保合理库存的基础上，可在盐业行政主管部门的指导下进行自销。盐的具体分配和调拨，由轻工业部按照国家计划进行管理。
第二十条 盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。
第二十一条 食盐的零售业务，由商业行政主管部门指定的商业企业、粮食企业和供销合作社零售单位负责。需要委托个体工商户、代购代销食盐的，由县级商业(含粮食、供销)行政主管部门批准。各零售单位必须把食盐列为必备商品，保护合理库存，不得脱销。
第二十二条 禁止在食用盐市场上销售下列盐制品：
(一)不符合食用盐卫生标准的原盐和加工盐;
(二)土盐、硝盐;
(三)工业废渣、废液制盐。
经化学工业部批准的以盐为原料的少数碱厂综合利用资源加工制盐，符合国家规定的食用盐卫生的标准可以作为食用盐销售，但必须纳入盐业行政主管部门的产销计划，并依法缴纳盐税。
第二十三条 对碘缺乏病地区必须供应加碘食用盐。未经加碘的食用盐，不得进入碘缺乏病地区食用盐市场。
第二十四条 运输部门应当将盐列为重要运输物资，对食用盐和指令性计划的纯碱、烧碱用盐的运输应当重点保证。
第二十五条 海盐产区应当按照国家规定建立以丰补欠的平衡盐储备制度，盐的销区应当按照国家规定建立食用盐国家储备制度。
第六章 法律责任
第二十六条 违反本条例第八条规定，擅自开发盐资源、开办制盐企业的，由地方人民政府或地方有关行政主管部门按照国家有关规定处理。
第二十七条 非法侵占制盐企业依法使用的土地、滩涂，擅自进入国家划定的盐业企业的矿区采矿的，按照国家有关土地管理、矿产资源管理的法律、法规处理。
第二十八条 违反本条例第十一条、第十二条(二)、(三)、(四)项规定的，盐业行政主管部门有权制止，责令其赔偿损失，没收其非法所得，并可处以不超过非法所得额五倍的罚款。情节严重、构成犯罪的、由司法机关依法追究刑事责任。
第二十九条 违反本条例第十五条、第十六条、第二十二条、第二十三条规定的，盐业行政主管部门、工商行政管理机关和食品卫生监督机构按照他们的职责分工，有权予以制止，责令其停止销售，没收其非法所得，并可处以不超过非法所得额五倍的罚款;情节严重的，工商行政管理机关有权吊销其营业执照。造成严重食物中毒、构成犯罪的，对直接责任人员依法追究刑事责任。
第三十条 当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起十五日内向上一级盐业行政主管部门申请复议。上一级盐业行政主管部门应当在收到复议申请之日起两个月内作出复议决定。申请人对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日向人民法院起诉。期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第七章 附 则
第三十一条 本条例由轻工业部负责解释。
第三十二条 省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例制定实施办法。
第三十三条 本条例自发布之日起施行。
相关知识
现行《条例》所存在的主要问题
(一)促进盐业生产发展的立法目的与产业结构调整之间存在冲突
《条例》第一条明确规定了其制定的目的之一为了“促进盐业生产发展，……适应社会主义建设和人民生产的需要”。在此立法目的指引下，《条例》第三条明确规定“国家鼓励发展盐业生产”。《条例》第七条第二款则更进一步明确：“国家鼓励开发盐资源，发展盐业生产，鼓励化工企业和其它有关全民所有制企业、集体所有制企业自筹资金投资办盐场或者与现有盐企业联合经营，地方人民政府予以支持”。
从目前我国盐业生产与需求情况看，《条例》制定时盐产品供不应求的局面已被改变。早在几年前，我国的盐业市场就已出现了供大于求的局面，盐业管理部门已在着手开始进行产业结构调整，对一些小规模制盐企业采取不扶持政策，甚至通过加大产业结构调整力度，或是取消其食盐产销计划等方式使其自然消亡。[1]从中国盐业协会2009年初通报的情况看，现在盐业行业面临着需求减少，开工率下降，亏本经营的严峻局面[2]际经济环境的不利影响而面临着前所未有的困难。因此在这样的.情况下，《条例》的这一立法目的显然与我国现实的盐业行业情况，以及与产业结构调整是不相吻合的。
(二)《条例》具有浓厚的计划经济色彩，与市场经济规律和市场公平竞争机制相悖
《条例》具有浓厚的计划经济色彩，与我国的社会主义市场经济制度有严重脱节的情况。大致表现为：
其一，在盐资源开发主体方面作出了明确的限制性规定。《条例》第八条第四款规定，“私营企业和个人不得开发盐资源”。结合《条例》第七条第二款规定中的表述来看，可以进行开发盐资源的“私营企业和个人”以外的主体实际是指“全民所有制企业、集体企业”。而“全民所有制企业、集体企业”的表述本身及《条例》所做的经营主体限制是有着明显的计划经济色彩的。同时还应当看到，不少原有的全民所有制和集体所有制制盐企业，由于生产经营困难、亏损严重，而进行了转制，个别企业还进行了股份化或民营化改造，甚至还出现了上市公司。显然，《条例》所作出的这一规定已不适应当前国企改革和市场经济发展的实际状况和要求。
其二，在盐的生产方面事项上所作出的规定也有着明显的计划经济色彩。《条例》第三条规定“国家……对盐的生产经营实行计划管理”;在第十四条则规定“制盐企业必须按照国家计划组织生产”。
其三，在盐的运输和销售管理方面也存在着颇多的、与我国的社会主义市场经济明显脱节的规定。例如《条例》第四章中除了对食盐基于专营需要而做出了实行计划供应、销售和运输的具体规定外，对在市场中数量最多、占盐产品比例最大的非食用盐的运销事项的规定也体现出了计划性。这些规定和要求与无疑与我国的社会主义市场经济的客观实际是存在实质上的冲突的，而且就非食用盐作出的计划性的规定将会导致不利于市场竞争的垄断行为和垄断后果。
(三)《条例》所确定的盐业管理部门与当前政府机构的实际设置情况不相符合，且在管理机构职权设定上存在着严重的政企不分的情况
1.《条例》所确定的盐业管理部门与经过历次政府机构改革后的机构设置情况存在重大脱节。
《条例》中就对盐业资源开发、生产、销售、运输等各个方面进行管理的机构，包括全国盐业的主管机构及其它相关机构均作出了规定。但由于《条例》是一九九○年颁布施行的，故在确定盐业管理机关时是依据当时的机构设置情况来确定的。然而，从《条例》颁布至今又经历了1993年、1998年、2003年、2008年的四次政府机构改革，故《条例》中规定的管理机构也基本上都随着机构改革而发生了变化。
首先，《条例》第四条第一款规定“轻工业部是国务院盐业行政主管部门，主管全国盐业工作”。《条例》中多处明确了轻工业部的职权。由于轻工业部在一九九三年的政府机构改革中被撤消，故国务院于一九九四年二月二十日授权中国轻工总会承担《条例》规定的“主管全国盐业管理工作”的职能。但在一九九八年的政府机构改革中，中国轻工业总会也被撤消了。其后，原国家经贸委在机构被撤消前也曾管理过全国的盐业工作;在其被撤消后，国家发展和改革委员会成为了国务院授权的国家盐业行政主管部门，并确定了盐业管理办公室为具体办事机构(设于国家发展和改革委员会工业司)。现在国家发展和改革委员工业司又已被撤消，其相关职能被划入了工业和信息化部。经过这样的多次机构变更，《条例》中关于国家盐业主管部门为轻工业部的规定明显是与客观实际不相符的，是不能适应当前的管理需要的，也是与立法的目的不一致的，并且会在一定程度上影响到《条例》的权威性和可执行性。
其次，根据《条例》第八条第二款规定，有权参与确定矿盐具体范围的机构包括“地质矿产部”。但在1998年政府机构改革中，地质矿产部被撤消，并与原国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组成了国土资源部。
第三，《条例》第二十条中也规定了化学工业部在盐业管理方面应承担相应的职能。然而，化学工业部也在1998年政府机构改革中被撤消而不复存在。
2.《条例》所确定的盐业主管部门及其职权存在着政企不分的情况。
就《条例》所赋予的全国性盐业主管部门——原轻工业部的职权来看，存在着管得过多、过细的问题，其职权范围不仅涉及政策层面、宏观层面上的管理，而且涉及到了某些微观层面的管理，甚至行使了应当由企业来行使的权利。特别是在涉及对盐产品的销售、运输方面体现得更为明显。虽然这样的职权规定有其特殊的历史背景和原因，但在经济环境、立法背景等各方面已发生了重大变化，甚至重大突破的今天来审视，这些职权的赋予和对职权的行使无疑是有着政企不分之嫌的，是与社会主义市场经济的大环境存在冲突的，是与经济全球化的现状不相适应的。
另外，从《条例》中关于地方盐业管理机构的设定情况来看，更是存在着严重的政企不分的情况，甚至因此而导致实质上的市场垄断的后果。《条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作”。目前各省、自治区、直辖市人民政府已确定了盐务局为该行政区内的盐业行政主管部门。但绝大部分省、直辖市、自治区的盐务局和盐业公司都是“一套班子、两块牌子”。虽然个别省级的盐务局和盐业公司在形式上做到了分离，但其省级以下的盐务管理机构仍与盐业公司实质上连为一体。以云南省的情况为例，由于在原云南省盐业公司的基础上成立了云南盐化股份有限公司并上市，成为了云天化集团旗下的企业，故在省级单设了云南省盐务管理局，从而实现了盐业管理体制上的政企分开。但仍要注意到的是，这样的政企分开也只是在形式上的而非实质上的，因为各地市州盐政管理处与盐务管理局仍设在当地的盐业公司，县一级盐政管理仍由当地政府的有关部门代为行使。这就导致了盐业公司既是盐的经营者，同时又是兼有盐业管理行政职能的政府管理部门。企业执法将导致执法主体资格受到置疑，执法行为不规范，甚至执法处理结果不公正的情况。因此，有必要对《条例》中所确定的盐业管理机构及其职权予以修改和重新确定。
(四)《条例》与现行法律规定之间存在着须予以修改的脱节情况
1.《条例》与现行的《复议法》之间存在着冲突。
从1999年10月1日起施行的《行政复议法》第九条的规定，“公民、法人或者其它组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”。由于《条例》中涉及的关于行政复议的规定是以已被废止的《行政复议条例》为依据，故《条例》第三十条关于提起复议的申请限期仅为自“接到处罚决定之日起十五日内”。可见，二者之间存在着较大差距，且《条例》的该项规定是不利于维护行政复议申请人的权利的，应予以相应修改。
《行政复议法》第十二条规定，除“对实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的”只能“向上一级主管部门申请行政复议”外，其它的行政复议既可选择向“该部门的本级人民政府”提出申请，也可选择向其“上一级主管部门”提出。因此，《条例》第三十条中行政复议只能向“上一级盐业行政主管部门”申请的规定也是需要加以修正的，特别是在盐业行政主管部门政企合一的情况下更有进行修改的必要性。
2.《条例》中关于可对涉盐犯罪行为追究刑事责任的规定为第二十八条和第二十九条。其中，第二十八条适用于行为人实施有损海盐场的行为和破坏湖盐场防护林、植被，以及破坏、侵占、盗窃、哄抢制盐企业设施、财产的行为。第二十九条则主要是针对与生产、销售环节中的产品质量、卫生安全相关的犯罪行为而作出的规定。但对照《刑法》可发现，《条例》的这两条规定与现行的《刑法》之间是脱节的，是不利于依法对涉盐犯罪行为追究刑事责任的。具体表现在以下三个方面：
其一，在盐业管理过程中，以及执法过程中，可能发生的犯罪行为至少还会有非法经营食盐行为(以食盐专营未取消为前提)，以及以暴力、威胁方法妨碍盐政执法等行为。但《条例》未就这些行为是否应予以打击和如何进行处罚作出规定。
其二，《条例》第二十九条规定：“造成严重食物中毒、构成犯罪的，对直接责任人员依法追究刑事责任”。笔者认为，该项规定主要是针对自然人犯罪的情形而作出的，从而忽略了在法人犯罪的情况下所应给予的刑罚问题，因为在现实中是不排除发生法人犯此罪的可能性的。
其三，《条例》第二十八条、第二十九条分别以“情节严重”、“造成严重食物中毒”作为应追究刑事责任的标准。但这样的标准不够具体，难以量化，弹性较大，执行困难，对追究犯罪嫌疑人的刑事责任是极为不利的，故应予完善。
(五)《条例》存在的其它问题
在《条例》中还存在着一些文字表达和逻辑方面的问题，例如，《条例》第十五条规定“不符合质量和卫生标准的产品不准出企业”。该规定中“出企业”的表述是不够严谨、不够准确的。如果修改后《条例》的条例仍需保留该条规定，则不应再出现这样的文字表述，而应以准确、严谨的表述替代之。
《条例》第二十三条的规定：“对碘缺乏病地区必须供应加碘食用盐。未经加碘的食用盐，不得进入碘缺乏病地区食用盐市场”。就该条规定立法本意看，其目的是要强调“未经加碘的食用盐，不得进入碘缺乏病地区食用盐市场”，但“对碘缺乏病地区必须供应加碘食用盐”的规定却容易让人在理解上产生歧义，即这是否意味着非碘缺乏病地区可以供应未加碘的盐。这一逻辑上的问题也应当在修改《条例》时予以考虑。
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