财政公平视角下的基础教育服务均等化分析论文
摘要：本文从透视基础教育服务均等化的概念着手，以国际视野比较分析了有关国家的基础教育服务均等化措施。进而在对我国基础教育服务均等化进行现实考察的基础上，立足于财政公平目标，提出了实现我国基础教育服务均等化的基本思路。
关键词：均等化；基本公共服务；基础教育；财政公平
一、问题的提出
基本公共服务均等化，本不是一个新鲜的概念。作为政府部门的一个重要政策定位，它在世界范围内广为施行。各国政府致力于推进基本公共服务的均等化，既有着长久的历史进程，也有着深刻的理论背景。
一些先进的社会发展理论都表明，一个社会的基本公共服务的最低供应原则，是政府应让每个公民都确信，无论他住在国家的什么地方，他都会得到某些基本公共服务的最低水平保证，如安全、健康、福利和教育。基本公共服务均等化也被视为实现社会公平的重要手段。社会公平作为政府经济目标之一，主要包括三方面的内容：公共服务均等化、社会保证和社会保险。在这里，公共服务均等化涵盖了两个不同的方面，即基本公共服务均等化和差异性公共服务均等化。其中基本公共服务，包括了如公共安全、基础教育等对社会公众的生存和发展具有基础作用，满足的是公众基本的社会公共需要的服务。
然而，在我国基本公共服务均等化表述的形成甚至将其写入“十一五”规划，确是近一两年才有的事情。
导致如此结果的主要原因，可以归因于我国特殊的历史进程。在传统体制下，我国对城市和农村两个系统，分别施行了两套不同的经济社会体制，由此形成了颇具特色的所谓二元经济社会格局。在这样的一种格局下，基本公共服务资源的配置分别以城市和农村各不相同。城市居民享受的基本公共服务多，农村居民享受的基本公共服务少，甚至享受不到基本公共服务。因而，在那时以至很长的一个历史时期，我们几乎没有基本公共服务均等化的理念，而常常提及的则是所谓“区别对待”。
最突出的例子，发生在基础教育领域，作为一项最为基本的公共服务，基础教育服务理应由作为公共管理者的政府部门无差别的提供给所有的居民。但是，二元的经济社会体制带给中国基础教育服务的一个深刻印记是：城市居民的基础教育，由政府承担，实行财政拨款。农村居民的基础教育，则由农民自办，实行经费自筹。公共资源配置上的不均等，自然使得两个系统的基础教育服务差距越拉越大。
科学发展观的形成和落实以及社会主义和谐社会的构建，一再地把基本公共服务均等化问题提至我们面前。在所有的基本公共服务中，又以基础教育服务最为牵动人心。因而，围绕基础教育服务均等化而引发的种种议论，也就成为当前中国经济社会生活中的一个热点、焦点和难点。
在本文中，笔者力图阐明的基本观点是；基本公共服务的均等化，可以以基础教育服务为重点，并从基础教育服务均等化做起。基础教育服务均等化的实现，有赖于财政收支安排的政策理念以及相关制度的调整。具体而言，在有关基础教育服务的财政收支安排上，应当立足于财政公平，从以往对城市和农村实行“区别对待”适时切换到“国民待遇”的路线上来。
本文所使用的基础教育服务均等化概念，系由基本公共服务均等化引申而来。笔者据此给出的定义是：公共财政活动提供的基础教育服务的效益，起码在政策层面上，应致力于无差别地、一视同仁地落在每个社会成员身上。当然，同基本公共服务均等化的概念一致，一定社会条件下人们可以享受到的最低水平的基础教育服务，并不排斥地区间服务质量、数量和效果的差异。
二、国际视野下的基础教育服务均等化
本文选择3个在基础教育服务均等化上具有特色的国家——美国、法国和韩国，作为比较分析的样板。其基本的考虑是：其一，作为一个典型的`地方分权国家，美国的教育体制带着浓厚的分权特征；与之相反，法国则是中央集权教育体制的代表。分权制和集权制下的基础教育服务均等化措施自然各具特色，对它们的比较分析显然有利于我们总结和借鉴经验。其二，同我国的情形相仿，韩国是从战后恢复起来的亚洲国家，它在经济发展、社会文化和历史条件等方面与我国有很多类似之处。相对于传统的发达国家而言，它的基础教育均等化措施在可操作性上可能更具参考价值。
（一）美国
定位于教育财政的公平，美国政府采取了以下一些旨在推进基础教育服务均等化的措施：
1.城市和农村实行一体化的教育财政管理体制，这是美国基础教育服务最突出的特征。学区作为为教育工作而划分的特别专区，实行独立管理，没有城乡差别之分。其设置，在城市大体与市、在农村大体与乡镇的大小相当。
2.美国农村基础教育服务的财政投入，由联邦、州和学区三级共同承担，其中州和地方是主要提供者。州一级政府支持基础教育服务的主要财政来源是个人所得税和消费税，财产税则是地方政府支持基础教育服务的主要来源。正是有了来自特定税种的税收收入的支撑，基础教育的发展才有了相应的财力保障。
3.在联邦、州和学区之间建立了规范有序的转移支付制度来减少学区间教育财政的不均等。联邦政府转移支付规模较小，其转移支付的项目一般与国家某项特殊利益结合在一起；州政府转移支付规模较大，作用显著。
4.州政府对学区实行多种基础教育财政转移支付的模式。主要包括：水平补助模式、基数补助模式、保证税基补助模式以及基数补助与保证税基补助结合模式等。这样的好处在于州政府可以根据自身情况选择适合本州的转移支付模式，从而更有助于实现州内的基础教育服务均等化。
（二）法国
同美国有所不同，法国政府采取的基础教育服务均等化措施，更侧重于解决区域之间、家庭之间和个人之间的教育不均衡：
1.与较为集中的教育体制和财政体制相适应，法国在基础教育服务上的财政投入，实行了集中模式。中央政府承担的基础教育服务财政支出，占到90％以上，其余部分由市镇政府分担。
2.建立了有效的区域性财政转移支付制度，用以帮助处境不利的地区，特别是边远农村地区达到一定的基础教育服务提供水平。比如，在农村地区广泛推行适当集中的办学政策；对城市的处境不利地区广泛建立优先教育区等等。
3.为处境不利的社会群体和家境贫困儿童制定了一系列的特别财政政策，以保证每个学生都能享受到最低水平的基础教育服务。这些政策主要有国家助学金制度，开学补贴制度、上学交通补贴制度、午餐补贴制度等等。在一些地区，议会还会拨专款资助生活条件差的学生。
（三）韩国
韩国政府所采取的基础教育服务均等化措施，有几个显著的特点：
1.优先发展基础教育服务。其财政投入基本由中央政府负责，地方出少量资金。这种选择显然是明智的。我们知道，根据萨卡罗普洛斯对教育收益率的测算，在发展中国家，初等教育的高社会收益率(27％)与高等教育较低的收益率(14％)形成强烈的反差，也就是说，基础教育比高等教育更能对一国的经济增长做出贡献。
2.优先发展偏远地区的基础教育服务。韩国实施基础教育服务的地区顺序为：先偏远地区，后中心地区：先农村，后城市。为此，政府还专门制定了《偏僻、岛屿地区教育振兴法》。具体的财政措施包括；对偏远和不利地区实行等拨专款补助的“教育优先区制度”；对低收入家庭的学生提供足够学习的奖学金；对贫困家庭直接发放“教育代用券”等等。韩国的这种做法，旨在保证偏远地区弱势群体的孩子们都能得到基础教育服务，从而维持较高的总体入学率。”
3.对不同地区采取不同的基础教育财政政策。公共财政优先保证地方教育的发展，但转移支付主要针对农村基础教育服务，当然也补助一部分小城镇。而大城市的教育经费，地方政府负责很大一部分。农村的基础教育服务在韩国一直处于优先地位，得到了各种政策上的倾斜和优惠。
（四）几点启示
上述3个国家的基础教育服务均等化措施的比较和分析，可以给我们如下启示：
1.基础教育服务在各级政府之间的事权和财权的划分，必须有明确的界定。
综观3个国家的基础教育，基本采用的是“委托基层地方政府办学，多级政府分担经费”的办学体制。尽管法国和韩国实行的是中央集权型的教育财政体制，并有能力承担绝大部分的基础教育支出，但他们仍将基础教育的办学责任委托给县市地方政府。多级政府分担经费，既是为了保证基础教育的资金需要，也是为了促进各级政府支持教育。试想如果省级政府不参与分担，那么就等于将他们排除在基础教育管理之外，没有权利就没有义务，他们就不会因此将基础教育列为本级的公共事务，也就可能因此放弃政府职能之所在。
2.履行基础教育服务职能的政府级次不能放置太低，否则无法解决“外溢效应”。
对基础教育一般做法有两种，一种是实行学区制管理的美国模式；另一种是将所有的学校都归于某一级次的政府直接管理，而不论其坐落在城市或者乡村，法国和韩国就属于这种模式。这两种模式的共同特点，都是绕过了社区——即末级基层政府（相当于我国的乡镇），而由相当于县级的地方政府办学。这样有助于避免因末级基层政府缺乏财力保障而使基础教育不能充分发展的现象。
3.实现基础教育服务均等化，政府间财政的转移支付是最为重要的手段。财政转移支付制度的作用在于，中央和省级政府自上而下的转移支付可以给予下级政府更多的财政支持，从而保证全国范围内基础教育的均衡发展。
转移支付一方面可以提高中央和省级政府对基础教育服务的财政供给水平，同时也可以强化中央政府对全国基础教育服务的宏观调控能力，并可以以此消除或缩小地区之间的失衡或不均等。
4.实施城市和农村一体化甚至农村优先于城市的教育财政管理体制。
任何一个国家，即使是经济发达的国家，城乡之间的发展也不可能是平衡的。但是检索国外基础教育的文献，我们很难找到农村基础教育的概念。其重要的原因在于，政府在教育体制的设计上没有城乡之分，在教育财政的分配上注重弥补横向的缺口。相比之下，我国长期以来的基本公共服务主要为城镇居民量身打造，对农村的社会公共需要则考虑太少，这几乎成为一种“定制”。而且，我们从一开始就把基础教育分为农村和城市教育，并规定乡镇、城区政府办学，事实上形成了城乡两种教育体制，即“一县两制”。同时，在财政分配上又过多地向城市倾斜，使城乡基础教育差距人为地越拉越大。
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