乡镇统筹利用集体经营性建设用地试点工作简报
简报一：
11月18日,林克庆副市长赴丰台区长辛店镇调研二道绿隔地区乡镇统筹利用集体建设用地试点工作，重点研讨长辛店镇试点实施方案。市农委主任王孝东、市规划委主任黄艳、市农经办(农研中心)主任郭光磊、副主任吴志强、市规划院院长施卫良、市发改委副主任蒋力歌、市国土局总规划师丁晓、市政府研究室副主任于贽隆、市城乡结合办主任王广双、丰台区委书记李超钢、区长冀岩、副区长刘宇以及区农委、区国土分局、区规划分局、区发改委、长辛店镇等相关部门负责人和试点工作组共30余人参加了此次研讨会。
长辛店镇汇报了“9.5”调研会后试点工作的进展情况和细化完善后的实施方案。新实施方案中，一是加强了体制机制设计，保障农民的收益主体地位。核心是组建镇合作经济联合社，作为产权主体，同时，成立镇集体经营性建设用地投资经营公司，作为经营主体。二是明确了将“规划还绿”作为试点首要目标，在现有集体经营性建设用地472公顷，建筑面积378万平方米的基础上减量瘦身，实现占总规模80%的规划绿地面积。
丰台区委书记李超钢分析了城乡结合部问题形成原因，指出没有大项目带动地区，缺乏政策支持，逐渐形成产业低端，资源利用粗放的发展局面。要借助试点契机，明确城乡一体化的总体方向和要求，重点在低端产业上实现大部分还绿，避开农民搬迁上楼的问题，对于没有开发项目的农村地区，注意延续和保持乡村的文化。力争通过这次试点，摸索总结经验，再逐步复制推广。
市国土局总规划师丁晓表示大力支持试点工作，提出可探索利用城乡建设用地增加挂钩政策解决试点占用耕地问题，但要注意控制项目实施周期。市发改委副主任蒋力歌对试点方案充分肯定，并表示在绿化、公园项目建设、小城镇基金融资等方面大力支持试点工作。
市农经办(农研中心)主任郭光磊主任指出试点工作需要创新金融工具支撑，降低融资成本。当前主要是要探索项目启动基金模式，把项目实施周期相对拉长至10-15年，有利于实现基金的市场化运作。
市规划委主任黄艳认为建立健全体制机制是规划落实的重要保障。就长辛店试点而言，核心是实现城市化的目标和方式的转型，改变过去以城市规模和功能扩张为主的发展模式，着力解决当地农民问题，明确城乡一体化的发展方向，由此决定了指标、规模等一系列重大决策问题，这是做具体工作首先要明确的一条发展的“大红线”。要注意借鉴海淀山后等地区发展经验，推进市区镇多级统筹发展。产业功能统筹需要区里发挥主导作用，类似朝阳金盏金融园区那样，划一部分集体产业用地来解决农民问题。以镇为单位进行农民的利益统筹，将农村集体建设用地和原有规划的城市用地统筹考虑等。要通过试点找出二绿地区城乡一体化的路径。同时，细化研究解决好方案中的建设规模问题。
市农委主任王孝东指出实施方案有三大创新：一是搞清了二道绿隔地区统筹利用集体经营性建设用地的基本路径。将农村集体建设用地、宅基地分开，从腾退产业用地入手，实现“人地减量、功能疏解、产业升级”的目标，契合试点要义;二是搭建了统筹平台。由各村入股建立镇经济联合社，实现与社会资本的融合，股权关系清晰，符合农村集体资产经营的法律框架，打造农村集体产权制度改革的升级版，为村级统筹向镇级统筹转变奠定了组织基础;三是总体规划，分步实施，保证了试点工作的可操作性。目前，试点方案已具备实施的基本条件，下一步要研究以下问题：一是优化产业园区布局。将园区设置在最适合城市发展、经济效益最高的区域;二是全面理解试点的`核心思想。试点主要目标是以统筹利用集体建设用地为抓手，推进二绿地区城乡一体化，既要实现功能疏解，又要解决农民长远利益依托问题。
林克庆副市长认为，长辛店镇试点方案日趋成熟，区里重视，方向正确，目标清晰，具体操作方法符合试点精神，具备了继续推进的条件。下一步市规划委、市国土局等相关部门协助区里、乡镇，从试点在全市可复制、可推广的角度，进一步测算人口账和指标账，尽快形成实施方案，经市里认可后，在指标许可范围内，以区为主体加快启动实施。并强调试点方案有以下可贵之处：
一是探索了城乡一体化的新路径。破解城乡结合部区域发展问题，一方面是城市发展问题，一方面是农民发展的问题，但归根结蒂还是要解决农民的问题，否则，和谐发展难以保证。具体路径有很多，但主要是两个：一个就是按照50个重点村模式，完全实现城市化。但是，总还会有城和乡的结合部地带。这类地区以农村形态为主，在基础设施、产业布局等方面具备一定城市条件，部分实现或承接城市功能，同时，农民不一定转居，但要享受城市化成果，发展方向是城乡一体化。类似长辛店地区，目前一个阶段，不是全拆，也不是全征，但是要让农民吃上“城市饭”。二绿地区五区六镇试点意义在于在城市缓冲地带通过城乡统筹发展探索城乡一体化新路径。
二是乡镇统筹下的农村集体建设用地集约节约利用。北京郊区发展面临一个大难题，就是历史上“村村点火，户户冒烟”形成的1539平方公里的集体建设用地如何“腾笼换鸟”，改造升级，同时，农民利益不降低。面对600多万流动人口，大量的低端产业，我们不能鸵鸟政策，要有所作为，核心就是实现集体建设用地集约节约利用。给300平方公里正式经过政府部门认可的，有土地证、产权证，完成产业升级，农民利益只会比1539平方公里利益更多。城乡结合部改造，推进绿化建设，一个好的经验是要给农民一个出路。绿化后，还建15 %或是18%，既能兼顾城市功能，又能考虑到农民问题，因此，农村集体建设用地集约节约利用是这一地区发展的一条现实的路径。
三是镇级统筹的体制机制设计。郊区30多年改革开放，村自为战的发展空间已经很有限。下一步发展，需要镇级统筹，甚至要区级统筹。北京郊区是大都市规划，不可能把每一个村都考虑详细，一些村可能划为绿地，一些村是建设用地，势必造成村与村之间发展机会的不平衡。朝阳区马各庄村，污水处理厂、垃圾处理厂、热电处理厂都集中在那个村，如果没有乡镇统筹，这样的村子就难以有发展的空间。
四是解决城市高成本扩张问题。过去城市开发一般是通过土地来平衡资金，需要拿出相当多的城市建设用地指标。比照原来大拆大建模式，试点通过产业升级，土地集约利用，实现人口结构优化和人口规模调控，是解决城市高成本扩张的重要选择。
五是对区域发展的特殊意义。历史上，长辛店属于革命老区，做了重大贡献。建国后，大量供气、交通管线等基础设施以及部队、国企集中布局在这一区域，造成集体建设用地地块碎片化，难以整合利用。通过试点工作，在道路、污水处理、供电配套以及产业发展、农民增收等方面，整体考虑，总体规划设计，解决区域性的特殊难题。下一步重点是研究这一地区的造血功能，基础设施建设要纳入全市统筹，不能再用土地去平衡。
林克庆副市长总结指出，长辛店镇试点方案的实施路径比较准确，符合试点的初衷和想法，研究很透彻，也很细致。下步工作还需要再详细测算指标及资金平衡模式，力争实现试点经验的可复制。希望丰台区能够为全市树立一个样板。同时，规划、国土部门要大力支持，加快试点进度。
会后，林克庆副市长及相关部门负责同志对园博园绿地还建地区进行了实地考察。
简报二：
7月29日，乡镇统筹利用集体建设用地试点工作指导组赴五区六镇试点之一大兴区青云店镇，召开调研座谈会暨试点具体实施方案起草研讨会，并重点围绕试点推进过程中的规划报送流程、审批环节以及空间规划、起步区确定、产权改革等问题充分交流意见。北京市农经办(农研中心)副主任吴志强带队，市规划院总体所主任工程师吕佳、研究室工程师徐勤政，经济体制处处长毛萌、副处长陈雪原、资源区划处副处长陈奕捷、资产处副处长曹洁及课题组相关工作人员，青云店镇党委副书记兼镇长张存忠、副书记吴浩、副镇长候志、大兴区经管站长张春红以及灵思创智公司和镇联营公司代表共20余人参加座谈会。
青云店镇乡镇统筹规划研究工作由市农研中心和市规划院共同牵头开展。会上，首先由受青云店镇政府委托作前期镇域规划的灵思创智公司代表从三个前置性问题，即“青云店是什么?”、“青云店能做什么?”以及“青云店应该如何做?”作为切入点，介绍了青云店镇发展的基本情况及未来的发展规划，提出打造“核心吸引物”的概念，并结合实际从五大选择方向即工业主导、现代服务、高端农业、原生态发展、民俗旅游的比较中明确指出应该着重考虑发展原生态产业。之后，规划院总体所张尔薇博士作关于青云店镇乡镇城乡统筹实施规划试点汇报，介绍了青云店镇城乡统筹规划研究的思路，即由空间发展、政策制度创新，结合乡镇发展的特定需要，形成乡镇发展思路，进而总结出发展模式。在城镇建设用地不可能增加的情况下，初步测算出集体产业用地拆建比例，应深入思考如何整理集体建设用地，以谋求镇域产业发展。同时在制定规划方面，也要充分考虑到均衡生态涵养地区与城市地区、均衡南北差异地区的问题。
青云店镇张存忠镇长指出现阶段全镇将集中力量推进试点工作，面对现存的一个村里集中六七十个低端产业的落后局面，全镇都希望抓住试点工作带来的良好机遇，充分重视其重要性，计划采取时间倒逼制，尽快地拿出具体实施方案。大兴区经管站长张春红指出，一是农村的三块地都要统筹规划，不能只考虑集体性建设用地方面，各方面指标尽量多角度全方位地展现在编制的实施方案中，供区里审批时综合参考。二是产业定位仍旧模糊，依据区委贺锐常委的讲话精神，力求做到一二三产联动。三是实际操作性，可以从农用地本身入手，逐步向整体联动方向发展。四是初步计划具体实施方案框架应该包括问题导向、实施步骤、推进方式方法、实施保障等方面。
陈雪原副处长代表课题协调组指出青云店在试点推进工作中应该注意的几个问题：一是从试点研究到试点方案转化的问题。前期规划作出了整体性研究，现阶段应该注重可操作性，力求细化，清晰思路。二是资金平衡测算问题，优先解决农民吃饭问题，科学安排工作时序。在不增地情况下实现减量，归根到底还是资金平衡测算问题。三是要注意腾退的处理方式问题。可以考虑发动村里老干部去作村民工作以降低成本。
毛萌处长强调要深刻认识试点工作推进的必要性，坚持问题导向，来解决动力问题，搞清楚为什么要试点，在实施过程中不断发现问题，再去解决问题，进而找到符合该镇实际情况的亮点。并以西红门为例，指出借力试点工作的机遇，应尽快着手实施方案设计。
吴志强副主任在听取了青云店镇各方面汇报后，以该镇试点推进工作过程中的工作方式方法、起步区域、产权制度改革等问题为重点，提出几点看法:第一，青云店镇所处的城乡结合部是一个相对的概念，随着城市的发展扩容，又会有新的城乡结合部涌现，因此应该以动态发展的眼光来处理现有的问题。第二，借用西红门的例子，提出集体性建设用地相对统筹的概念，即并非要求一次性地全镇镇域统筹，而是按照时序的思路先找到一个符合实际情况的切入点进行试点推进工作，创建出局部的相对统筹模式以引领全镇的统筹工作。第三，鉴于前期规划工作已经相对完善，各方思想也较为统一的情况，下一步应围绕几个具体的点来进行细致地梳理工作。第四，依据牛有成常委和林克庆副市长的讲话精神，该镇前期的两个试点即杨各庄村和西杭子村涉及宅基地拆迁问题，不宜作为试点工作推进的切入点，建议从集体经营性建设用地较为集中的村进行切入。