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中华人民共和国城乡规划法释义

办法 时间:2018-03-20 我要投稿
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  《中华人民共和国城乡规划法》释义

  第一章 总则

  第一条 【立法目的】为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,制定本法。

  第二条 【适用范围】制定和实施城乡规划,在规划区内进行建设活动,必须遵守本法。本法所称城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区,是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

  条文注释

  受《城乡规划法》调整和规范的行为主要分为两类:一是制定和实施城乡规划。在实践中,制定城乡规划包括了城乡规划的编制和批准两个阶段,这两个阶段都要受本法调整。实施城乡规划包含了两个层次:首先是各级人民政府按照城乡规划的安排,组织落实城乡规划提出的各项建设要求,实施城市建设活动;其次是建设单位自己组织进行建设活动,有关的规划主管部门依据《城乡规划法》的规定对这些建设活动进行管理,包括实施行政许可、行政处罚等。

  二是在规划区内进行建设活动。这一类行为主要是针对建设单位。任何主体,无论是单位或者个人,在规划区内进行建设活动,都受到城乡规划法调整。

  城乡规划并不是一个覆盖全国所有城市和乡村的规划。城乡规划是一个规划体系的统称,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。由此可见,城乡规划是一个多层次的体系,这里的多层次既包括不同行政层级下的各级规划,也包括属于同一行政层级下的不同层次的规划。规划的体系体现了“一级政府一级规划”的原则,各级政府都应该根据自己的事权,编制相应的规划。规划的体系也体现了“由原则到具体”的原则,既有指导性强的总体规划,也有具体落实到建设活动的详细规划。

  “规划区”在本法中是一个非常重要的概念。规划区是规划主管部门实施规划管理的空间界限。规划主管部门不能在规划区外实施规划的行政许可。建设单位在规划区内的建设活动受到城乡规划的调整。规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。这一规定既对规划区进行了定性的规定,也对规划区作了形式上的规定。从性质上而言,规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。从程序上而言,规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中划定。也就是说,编制城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划必须首先确定自己的规划范围,然后具体编制。

  第三条 【应当编制规划的区域】城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平,按照因地制宜、切实可行的原则,确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄,应当依照本法制定规划,规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。

  第四条 【制定、实施规划的总体要求】制定和实施城乡规划,应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则,改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源和历史文化遗产,保持地方特色、民族特色和传统风貌,防止污染和其他公害,并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。在规划区内进行建设活动,应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

  县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际,在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。

  关联法规

  《环境保护法》第9-23条

  《土地管理法》第17-65条

  《文物保护法》第14-26条

  第五条 【城市规划与其他规划的关系】城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接。

  条文注释

  我国目前各类规划比较多,在这些规划中,与城乡规划关系最为密切的是国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划。这些规划之间必须互相协调,不能存在矛盾和冲突,否则规划的落实就存在问题,规划也发挥不出应有的规范和指导作用。

  本法规定,城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接。按照这一规定,国民经济和社会发展规划在效力上具有较高的层次,是城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制依据。因此在内容上,城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划绝对不能和它冲突。土地利用总体规划与城乡规划属于同一层次的规划,虽然两者重点不同,但是在内容上会有一定的交叉和重叠,因此,本法要求这两个规划要互相衔接。

  关联法规

  《土地管理法》第17-30条

  第六条 【城乡规划制定经费】各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。 第七条 【城乡规划的效力】经依法批准的城乡规划,是城乡建设和规划管理的依据,未经法定程序不得修改。

  条文注释

  经依法批准的城乡规划,是城乡建设和规划管理的依据,未经法定程序不得修改。城乡规划的效力首先体现在它是进行城乡建设的依据,也就是说,城乡规划确定了城乡建设的原则、发展方向、空间位置、建设时序等,各级人民政府在组织城乡建设的时候,要严格按照城乡规划确定的内容进行。城乡规划的效力其次体现在它是规划管理的依据,规划管理包括规划主管部门根据城乡规划进行相应的行政审批,也包括规划主管部门根据城乡规划进行的规划监督管理。本法在“城乡规划的实施”一章中规定了多项行政许可,这些许可的依据都是经批准的城乡规划。

  城乡规划的法律效力还体现在它的严肃性。城乡规划一经批准,就必须保持稳定,不经过法定的程序不得进行修改。所谓法定的程序包括法定的条件,只有在符合法定条件的前提下,城乡规划才可以进入修改程序。在实践中存在的任意修改规划,或者不按规划进行建设、审批的行为,无论是通过其他怎么样的程序进行的,都是违法行为。

  第八条 【城乡规划的公开】城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是,法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

  条文注释

  对于依法批准的城乡规划,城乡规划组织编制机关应当及时公布,但是,法律、行政法规规定不得公开的内容除外。公开对于城乡规划而言有非常重要的意义,因为城乡规划的内容涉及广大人民群众的切身利益,特别涉及众多建设单位的利益。同时,城乡规划又是建设活动的依据,如果不公开,建设单位就不可能了解规划的要求,从而按照这些要求从事建设活动。城乡规划还是规划管理的依据,按照《行政许可法》的规定,行政许可的条件都必须公开,作为规划行政许可依据的城乡规划,当然就应当公开。规划的公开,包括所有层次和类型的规划都应当公开,规划公开还应当及时。但是,由于规划涉及范围广,内容丰富,其中有一些内容是涉及国家秘密的,对于这样的内容,法律、行政法规往往有保密的要求,对于这些内容是可以不公开的。

  第九条 【行政管理相对人的权利义务】任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理,并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。

  任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告,应当及时受理并组织核查、处理。

  条文注释

  本法对行政管理相对人规定了两项义务、两项权利。

  两项义务是:第一,任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划;第二,任何单位和个人都应当服从规划管理。遵守规划主要是针对建设活动而言,建设活动都应当有规划为依据,不能进行违反规划的建设。服从规划管理的范围更广,即包括本人或者本单位的建设活动要接受规划管理,也包括对于其他依据规划进行的建设活动,要尽量予以配合。

  两项权利是:第一,有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询;第二,有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。就建设活动向规划主管部门查询,体现的是公民知情权。不仅直接申请规划许可的当事人可以向规划主管部门查询,所有受到有关建设活动影响的利害关系人,都可以向规划主管部门查询。举报和控告违法行为,体现的是公民的监督权。举报一般是指向行政机关报告有关违反规划的行为,控告一般是向人民法院提出诉讼请求。无论是哪一种情况,本法规定,城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告,应当及时受理并组织核查、处理。

  第十条 【鼓励科学规划】国家鼓励采用先进的科学技术,增强城乡规划的科学性,提高城乡规划实施及监督管理的效能。

  第十一条 【城乡规划主管部门】国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

  第二章 城乡规划的制定

  第十二条 【全国城镇体系规划】国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划,用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。

  第十三条 【省域城镇体系规划】省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划,报国务院审批。省域城镇体系规划的内容应当包括:城镇空间布局和规模控制,重大基础设施的布局,为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。

  条文注释

  省域城镇体系规划由省、自治区人民政府组织编制,国务院审批。省域城镇体系规划的内容应当包括:城镇空间布局和规模控制,重大基础设施的布局,为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。具体而言,在实践中,省域城镇体系规划包括如下一些具体内容:省域城镇发展战略和发展目标,明确城镇化的速度和目标,明确全省城镇发展的宏观布局;城镇体系的等级体系和空间布局,明确中心城市的层次和各级中心城市的数量,分类提出完善城镇功能、优化城镇布局的原则和要求;城镇用地、水等战略性资源分配的原则和调控目标;支撑城镇发展的基础设施网络和对关系城镇人居环境和运行安全的重要基础设施的建设要求;区域开发管制分区和管制要求,明确许可建设、限制建设和禁止建设的区域,以及需要省政府重点协调和监管的区域;重点城市的规划指引,深化和细化省域城镇体系规划对具体城市在城市发展规模和发展方向、对外交通衔接、生态环境保护和重点控制区域等方面要求。

  本法没有具体规定省域城镇体系规划的作用。但是从法律规定的规划层次来看,省域城镇体系规划应当发挥指导城市总体规划、镇总体规划以及乡规划制定的作用,特别是要作为这些规划的审批依据,协调整体与局部的关系。在实践中,省域城镇体系规划还有如下的作用:为制定全省城镇化发展战略和相关规划提供依据和基础;强化经济和产业发展的空间引导;优化与调整城镇布局结构;推动区域协调与一体化;优化城乡空间布局;综合协调交通等重大基础设施的规划布局;促进生态环境的保护和建设等。

  关联法规

  《环境保护法》第17、22条

  《环境影响评价法》第7-15条

  《城镇体系规划编制审批办法

  第十四条 【城市总体规划】城市人民政府组织编制城市总体规划。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划,由省、自治区人民政府审查同意后,报国务院审批。其他城市的总体规划,由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。

  条文注释

  规划制定是由规划的编制和规划的审批两个阶段构成,具体到城市总体规划,其编制机关是各城市人民政府。这里所称的城市人民政府包括直辖市、设区的市和不设区的市三种情况,无论哪一种城市的总体规划,都是由该城市的人民政府负责组织编制。城市总体规划的审批机关情况比较复杂,要根据城市的不同类型来确定。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划,由省、自治区人民政府审查同意后,报国务院审批,也就是说,这一类城市的总体规划,需要经过省、自治区人民政府的审批,最终由国务院来进行审批。其中所称的国务院确定的市,是指国务院根据城市发展的实际情况,指定一部分非省会城市,其总体规划必须由国务院来审批,这类城市往往是所在区域的重要城市,其发展对其所在的区域影响较大,需要国务院控制其发展方向和规模。其他城市的总体规划,由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。这里所说的其他城市包括除直辖市和国务院指定要求其总体规划报国务院审批的较大城市以外的其他设区的市和不设区的市两种,这两种城市的规划都统一由省、自治区人民政府审批。

  第十五条 【镇总体规划】县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划,报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制,报上一级人民政府审批。

  关联法规

  《建制镇规划建设管理办法》

  第十六条 【人民代表大会在城乡规划制定中的作用】省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划,城市、县人民政府组织编制的总体规划,在报上一级人民政府审批前,应当先经本级人民代表大会常务委员会审议,常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。镇人民政府组织编制的镇总体规划,在报上一级人民政府审批前,应当先经镇人民代表大会审议,代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划,应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。

  关联法规

  《城镇体系规划编制审批办法》

  第十七条 【城市、镇总体规划的内容】城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括:城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容,应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。

  条文注释

  城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括:城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等。由此可见,城市、镇的总体规划既是点的规划,又是面的规划,既要规定城市、镇规划区内的各项建设活动空间布局,又要对整个市域和镇域的发展布局作出安排,这也体现了本法统筹城乡发展,避免城乡分割规划的思路。同时,城市、镇总体规划的内容也体现了城乡规划不仅仅是规范建设活动的规划,不是简单的建设规划,因为城乡规划不仅需要明确适宜建设的地区,也要规定禁止和限制建设的地区。

  城市、镇总体规划的内容分为强制性内容和非强制性内容。其中强制性内容包括:规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等。区分强制性内容和非强制性内容不意味着非强制性内容是可遵守可不遵守的,强制性内容的意义不在于其效力是由国家强制力保证实施的,而在于如下两个方面:首先,强制性内容是所有的城市、镇总体规划中都必须有的内容,没有这些内容的城市、镇总体规划是不完整的,不能通过相关人民政府审批;其次,强制性内容的修改遵循专门的规定,也就是说强制性内容的修改比其他内容更加严格,一般来说,就是不允许进行修改。

  城市、镇总体规划应当明确规划期限,规划期限一般为二十年,在实践中可以根据实际情况,对二十年左右的城市、镇发展进行规划。规划期限的确定既要考虑到可操作性,也要考虑到规划的前瞻性。城市规划在对二十年左右的建设活动进行规划的同时,还要对更长远的发展作出展望。

  关联法规

  《环境保护法》第12、17-23条

  《环境影响评价法》第7-15、29条

  《土地管理法》第34、36条

  《文物保护法》第14-26条

  《建制镇规划建设管理办法》

  《城市绿线管理办法》

  《城市紫线管理办法》

  《城市蓝线管理办法》

  《城市黄线管理办法》

  第十八条 【乡、村庄规划的制定原则和内容】乡规划、村庄规划应当从农村实际出发,尊重村民意愿,体现地方和农村特色。乡规划、村庄规划的内容应当包括:规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。

  关联法规

  《土地管理法》第33、34、36、59条

  第十九条 【控制性详细规划】城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求,组织编制城市的控制性详细规划,经本级人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

  关联法规

  《建制镇规划建设管理办法》

  第二十条 【镇的详细规划】镇人民政府根据镇总体规划的要求,组织编制镇的控制性详细规划,报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划,由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制,经县人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

  第二十一条 【修建性详细规划】城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。

  第二十二条 【乡、村庄规划的制定主体】乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划,报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

  第二十三条 【首都的规划】首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要。

  第二十四条 【承担具体编制城乡规划任务的单位】城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。从事城乡规划编制工作应当具备下列条件,并经国务院城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门依法审查合格,取得相应等级的资质证后,方可在资质等级许可的范围内从事城乡规划编制工作:

  (一)有法人资格;

  (二)有规定数量的经国务院城乡规划主管部门注册的规划师;

  (三)有规定数量的相关专业技术人员;

  (四)有相应的技术装备;

  (五)有健全的技术、质量、财务管理制度。规划师执业资格管理办法,由国务院城乡规划主管部门会同国务院人事行政部门制定。编制城乡规划必须遵守国家有关标准。

  关联法规

  《行政许可法》,《城市规划编制单位资质管理规定》

  第二十五条 【编制规划所需的基础资料】编制城乡规划,应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。县级以上地方人民政府有关主管部门应当根据编制城乡规划的需要,及时提供有关基础资料。

  关联法规

  《环境影响评价法》第7-15条

  第二十六条 【规划编制的民主性】城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

  条文注释

  目前城乡规划管理中存在的一个突出问题是,规划的科学性和严肃性需要提高,有的地方在制定规划和实施规划过程中缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与。民主性是科学性的前提,只有允许社会公众广泛参与到规划制定过程中,充分反映自己的利益要求,在此基础上规划才能协调好不同的利益要求,这样编制出来的城乡规划才是科学的。同时,规划编制过程中引入公众参与,也是对规划编制过程的监督。为了加强规划编制的民主性,从而提高规划的科学性,本法规定,城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。 听取意见的各种方式中最正式也最重要的是听证会。关于听证会的程序目前我国还没有统一的规定。但是从世界各国的传统来看,听证会是一种正式的质证活动。听证会的代表要从真正的利益相关人中找取,要具有代表性,听证会要有专门的主持人,听证过程要有质证,听证的结果要和最后行政决定联系起来,不能听而不证。在实践中,一些地方和部门把听证会与座谈会混为一谈,听证会流于形式,最后的行政决定往往考虑听证会以外的因素做出,听证过程中形成的记录和经常听证的有关证据,没有成为最后决定的依据。这种情况是违反听证会要求的。在广泛听取意见的过程中,不仅要重视专家的意见,也要重视利益相关的群众的意见。因为最了解情况的是规划影响的当事人,最有动力对规划编制进行监督的也是征收行为影响的当事人,最应该对其利益作充分考量的同样是规划影响的当事人。所以在听取意见的时候,要平衡专家意见和利害关系人的意见,两者不可偏废。不能简单地认为专家意见比利害关系人意见更有说服力,甚至可以取代利害关系人意见。这是一种漠视公民权利的观念。 规划草案公开,并且采取多种形式听取意见不是一种形式,为了从制度上保证规划公开的效果,本法还规定,组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

  关联法规

  《行政许可法》第46-48条

  第二十七条 【规划批准前的审查】省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前,审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。

  第三章 城乡规划的实施

  第二十八条 【实施城乡规划的总体要求】地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平,量力而行,尊重群众意愿,有计划、分步骤地组织实施城乡规划。

  第二十九条 【城、镇、乡、村庄建设和发展的原则】城市的建设和发展,应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设,妥善处理新区开发与旧区改建的关系,统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。镇的建设和发展,应当结合农村经济社会发展和产业结构调整,优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设,为周边农村提供服务。乡、村庄的建设和发展,应当因地制宜、节约用地,发挥村民自治组织的作用,引导村民合理进行建设,改善农村生产、生活条件。 关联法规

  《建制镇规划建设管理办法》

  第三十条 【城市新区开发和建设的原则】城市新区的开发和建设,应当合理确定建设规模和时序,充分利用现有市政基础设施和公共服务设施,严格保护自然资源和生态环境,体现地方特色。在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外,不得设立各类开发区和城市新区。

  条文注释

  城市新区建设和开发要体现两个原则:第一是合理建设、集约发展的原则。也就是说,城市新区的开发和建设,应当合理确定建设规模和时序,充分利用现有市政基础设施和公共服务设施,严格保护自然资源和生态环境,体现地方特色。第二是先规划后开发建设的原则。只有纳入城乡规划规划区的建设用地范围的地区,才能进行新区开发和建设。在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外,不得设立各类开发区和城市新区。这样就杜绝了一些地区盲目扩张,借新区开发为理由,擅自突破规划确定的建设用地总量进行开发和建设的情况。没有规划在先,新区开发和建设就不允许进行。新区开发、建设必须有规划作为依据才能进行。

  第三十一条 【旧城区改建的原则】旧城区的改建,应当保护历史文化遗产和传统风貌,合理确定拆迁和建设规模,有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用,应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。

         条文注释

  城市旧城区改造应当解决好两个关系:第一是正确处理新与旧的关系。城市旧区改造中要注意保护历史文化遗产和传统风貌,特别是历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用,应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。《文物保护法》对历史文化名城和村镇保护作了原则性的规定,目前,国务院正在制定关于历史文化名城、名镇和名村保护的专门法规。总的原则是,对于已经确定为历史文化名城、名镇、名村的地区,应当制定专门的保护规划,并且将保护规划纳入所在城市、镇的总体规划或者乡规划和村庄规划中。历史文化名城、名镇、名村内的建筑物所有人权利依法受到必要的限制,承担一些特殊的义务,比如有关历史建筑要进行必要的修缮等。对公民权利的限制只能依法进行,因此本法对此进行明确,要求有关建筑的维修和使用必须遵守法律、行政法规和国务院有关规定,从这个意义上,本条又实际上是一个授权条款。第二个关系是必要和可能的关系,旧城改造要合理确定拆迁和建设规模,有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建,防止一哄而上式的改造方式。

  第三十二条 【城市建设和发展与风景名胜区保护的关系】城乡建设和发展,应当依法保护和合理利用风景名胜资源,统筹安排风景名胜区及周边乡、镇、村庄的建设。风景名胜区的规划、建设和管理,应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。

  关联法规

  《风景名胜区条例

  第三十三条 【城市地下空间的开发和利用的原则】城市地下空间的开发和利用,应当与经济和技术发展水平相适应,遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则,充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要,并符合城市规划,履行规划审批手续。

  第三十四条 【近期建设规划】城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划,制定近期建设规划,报总体规划审批机关备案。近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容,明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为五年。

  第三十五条 【禁止擅自改变用途的用地】城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地,禁止擅自改变用途。

  关联法规

  《水法》

  《防洪法》

  《环境影响评价法》第16-28、31条

  第三十六条 【需领取选址意见书的建设工程】按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。

  前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。

  条文注释

  需要申请领取选址意见书的建设项目必须同时满足以下三个条件:

  一是,在城市、镇规划区内。规划主管部门只能在规划区内实施规划许可,在规划区外是不能核发选址意见书的。

  二是,建设项目需要有关部门批准或者核准。按照国家投资体制改革的方向,建设项目的立项审批分为批准、核准和备案三种。由于备案是一种事后监督的方式,不需要向投资管理部门取得任何许可文件,而建设项目选址意见书是为获得立项许可文件服务的,所以对只需要向投资主管部门备案的建设工程,无需领取选址意见书。

  三是,以划拨方式提供国有土地使用权的。按照现行法律规定,取得国有土地使用权的方式只有划拨和出让两种方式。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,出让前规划条件已经纳入国有土地使用权出让合同,没有必要再申请核发选址意见书,因此,只有以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目才可能需要领取选址意见书。

  其他建设工程,都不需要领取建设项目选址意见书。值得注意的是,《村庄和集镇规划建设管理条例》确立了对集镇、村庄规划区内乡镇企业、公共设施、公益事业建设核发选址意见书的制度。但是根据《城乡规划法》规定,这些建设工程都不再需要领取选址意见书。《城乡规划法》实施后《村庄和集镇规划建设管理条例》并不废止,但是有关规划许可的内容应当以《城乡规划法》为准。

  关联法规

  《行政许可法》第29-57条

  《环境影响评价法》第16-28、31条

  第三十七条 【对划拨土地的规划管理】在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地。 关联法规

  《土地管理法》第43、44、52、53、59-61条

  《城市房地产管理法》第2章

  《行政许可法》第29-57条

  《建制镇规划建设管理办法》

  第三十八条 【对出让土地的规划管理】在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,在签订国有土地使用权出让合同后,建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同,向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中,擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。

  条文注释

  出让土地的规划管理分为两个部分:首先是针对国有土地出让合同进行的规划管理。在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。 其次是核发建设用地规划许可证。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,在签订国有土地使用权出让合同后,建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同,向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。这里所说的是“领取”建设用地规划许可证。因为在出让土地的情形下,相关地块的规划条件已经体现在出让合同中,规划主管部门所需要做的工作是确认这些规划条件是否已经依法写入出让合同,建设用地规划许可证只是一个确认的形式,因此不存在实质性审查,法律为了简化程序,尽量便利当事人,规定了领取建设用地规划许可证的要求。 由于建设用地规划许可证是对国有土地使用权出让合同中规划条件的确认,因此,建设用地规划许可证中写明的规划条件和国有土地使用权出让合同中的规划条件就应当严格一致。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中,擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。

  关联法规

  《行政许可法》第29-45条

  《土地管理法实施条例》第22、23条

  《建制镇规划建设管理办法》

  第三十九条 【规划对国有土地使用权出让合同效力的影响】规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的,该国有土地使用权出让合同无效;对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的,由县级以上人民政府撤销有关批准文件;占用土地的,应当及时退回;给当事人造成损失的,应当依法给予赔偿。

  条文注释

  根据《城乡规划法》的规定,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。如果规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的,该国有土地使用权出让合同无效。合同无效是合同的当然无效、绝对无效和自始无效。也就是说,不需要专门的机关进行宣告,当事人对无效的结果也无法进行补救,无效的效果追溯到合同签订之时。因此,未将规划条件纳入国有土地使用权出让合同,是一种后果非常严重的行为。

  对于划拨土地,由于不需要签订国有土地使用权出让合同,而是由建设单位在取得建设用地规划许可证后,向有关部门申请取得国有土地使用权。因此,《城乡规划法》规定,对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的,由县级以上人民政府撤销有关批准文件。

  无论是合同无效,还是撤销有关批准文件,都会导致建设单位无法得到国有土地使用权。因此,建设单位已经占用土地的,应当及时退回;由于政府违法行为造成建设单位无法取得国有土地使用权,确实给当事人造成损失的,国家应当依法给予赔偿。

  关联法规

  《城市房地产管理法》第2章

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